Les réponses sociales des États à la crise du Covid-19
Face à la crise du covid-19, l’intervention des Etats en matière sociale s’est imposée comme une évidence, alors que l’OIT (Organisation internationale du travail) estime que 81% des travailleurs dans le monde vivent dans un pays où la fermeture des lieux de travail est obligatoire ou recommandée. L’intensité des réponses varie néanmoins selon les préférences collectives et les moyens des différents Etats. Ces interventions publiques se focalisent en matière sociale sur le maintien du pouvoir d’achat, mais prennent des formes variées selon les problématiques rencontrées. Les pays les plus développés optent ainsi davantage pour la sauvegarde de l’emploi, complétée par des mesures de soutien aux indépendants ; tandis que les pays les moins avancés, lorsqu’ils le peuvent financièrement, mettent davantage en place des politiques de solidarité. La crise met en lumière les difficultés induites par l’importance du travail informel et atypique à travers le monde. Elle n’a pourtant pas donné lieu à une reconfiguration des politiques sociales mais à un fort accroissement de leur ampleur, pour faire face à l’urgence. Reste à savoir si cela traduit la nécessité de répondre très rapidement à une situation de crise via des mécanismes déjà connus, ou la difficulté plus profonde pour les Etats de faire évoluer leur doctrine en matière de politique sociale.
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Les pays les plus développés ont globalement eu des réponses sociales très réactives et de grande ampleur face à la crise. Leur teneur variée traduit des préférences collectives différentes selon les Etats, mais le très fort recours au chômage partiel est inédit.
Si la réactivité de la réponse sanitaire de certains Etats a pu être critiquée, cela est moins vrai concernant leurs réponses sociales et économiques. Globalement, ces Etats ont largement opté pour un très fort recours au chômage partiel, complété par des mesures visant les travailleurs indépendants. La priorité a ainsi été donnée à la sauvegarde de l’emploi, comme principale mesure de soutien au pouvoir d’achat. Ainsi, parmi les 36 Etats de l’OCDE, seul le Mexique n’a pas mis en place de mesures de chômage partiel ou équivalentes ni n’a soutenu ses indépendants, selon l’OCDE.
Il faut néanmoins noter que ces dispositifs sont largement différents d’un Etat à l'autre, de manière assez cohérente avec les politiques sociales habituellement mises en place dans ces Etats. La comparaison entre d’une part, la France ou l’Allemagne et, de l’autre, les Etats-Unis est à cet égard éloquente.
Lors de la crise de 2009, l’Allemagne avait déjà largement mobilisé le chômage partiel pour sauvegarder l’emploi industriel, avec 1,5 millions de salariés concernés, contre quelques centaines de milliers en France, du fait d’une moindre connaissance du dispositif par les acteurs économiques et de sa complexité. Face à la crise actuelle, l’Allemagne a encore davantage favorisé le recours au chômage partiel en ne faisant peser aucun coût sur l’employeur et en prenant en charge intégralement le versement des indemnités de chômage partiel. La France a fait de même, se montrant encore plus généreuse vis-à-vis des salariés (versement de 70% du salaire brut, contre 60% du salaire brut en Allemagne, majoré à 67% pour les personnes ayant un enfant). En France, fin avril 2020, plus d’1 salarié sur 2 du secteur privé était concerné par une demande de chômage partiel. A noter également la réaction rapide de l’Union européenne, peu habituelle dans ce domaine. Elle mobilise ainsi 100 milliards d’euros sous forme de prêts aux Etats membres qui le souhaitent pour les aider à financer leurs dispositifs de chômage partiel et de soutien aux indépendants, via le dispositif SURE (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency).
Les Etats ont en effet également déployé des mesure de soutien aux indépendants, mais avec plus de difficultés. Au-delà de leur coût, leur calibrage s’avère plus délicat car la compensation d’un revenu par nature fluctuant et échappant à une relation contractuelle unique, ou encore l’existence de charges éparses, rendent difficile la mise en place d’un dispositif de portée générale en faveur des indépendants. Au global, ceux-ci semblent globalement assumer bien plus de pertes que les salariés couverts par le chômage partiel. Cela n’est pas sans poser question à l’heure où, dans certains secteurs, le travail indépendant semble fortement en croissance, au détriment du travail salarié.
La mobilisation de politiques sociales et d’emploi de grande ampleur (24 milliards d’euros mobilisés en France pour le seul chômage partiel, par exemple) tranche avec la très fébrile intervention de l’Etat fédéral américain en matière de politique sociale. Seuls certains Etats fédérés ont mis en place la possibilité de recourir au chômage partiel, et le dispositif semble peu utilisé. Contrairement aux Etats européens qui ont tenté de sauvegarder l’emploi durant la période de gel économique lié au confinement, l’Etat fédéral n’a, dans un premier temps, apporté aucune réponse en matière d’emploi, aboutissant à la mise au chômage de plus de 26 millions de personnes (Department of Labor).
Après une première vague de politiques d’urgence liées à la sauvegarde de l’emploi dit classique, les Etats sont confrontés à la nécessité de venir en aide aux travailleurs occupant des emplois atypiques, qui seront certainement les plus touchés par la crise.
Les politiques de sauvegarde de l’emploi évoquées plus haut sont pertinentes pour limiter les licenciements au pic de la crise. Néanmoins, au-delà du simple gel de l’activité ciblé dans le temps car lié au confinement, la réduction durable de l’activité économique (chute du PIB évaluée à 3% en 2020 par le FMI, contre 0,1% lors de la crise de 2009) se traduira certainement par d’importantes destructions d’emplois. Les premiers touchés devraient être les emplois dits atypiques, et parmi ceux-ci les emplois temporaires. En effet, pour diminuer le volume de travail, l’arbitrage entre licenciements et diminution du recours aux contrats flexibles semble plutôt évident pour une entreprise. La situation pour les personnes occupant ces emplois atypiques est d’autant plus préoccupante que leur situation d’emploi souvent instable ne leur permet pas toujours d’accumuler suffisamment de droits au chômage. Les personnes au chômage avant la crise seront également impactées : le confinement a donné lieu à un quasi gel des embauches et les moins bonnes perspectives économiques n'inciteront pas les entreprises à embaucher.
En réaction, certains Etats ont d’ores et déjà pris des mesures d’urgence. Tel a été le cas de la France, confrontée à la croissance du nombre de chômeurs dès le mois de mars (+246.000 chômeurs). Elle a ainsi repoussé l’entrée en vigueur du durcissement des règles d’indemnisation d’assurance chômage initialement prévue pour avril 2020, sans revenir pour autant sur la réforme de fin 2019 qui impose désormais d’avoir cotisé 6 mois sur les 24 derniers mois pour être éligible aux allocations chômage, contre 4 mois sur les 28 derniers mois auparavant. La France a également prolongé les droits à l'assurance chômage durant le confinement, du fait de la difficulté à retrouver rapidement un emploi en cette période. En outre, la recherche active d’un emploi ne fait plus l’objet de contrôles de la part de Pôle emploi.
Toutefois, au-delà de ces réponses d'urgence, l’enjeu est bien plus structurel du fait de la croissance de ces emplois atypiques. Ainsi, au Royaume-Uni, selon les derniers chiffres (février 2020) de l’Office for national statistics, le nombre de personnes occupant un “contrat zéro heure” comme activité principale n’a jamais été aussi élevé : près d’1 million de personnes, soit 3% des personnes en emploi, sont concernées. Ces contrats ne prévoient pas de durée de travail fixe et le salarié n’est payé que pour les heures travaillées. L’infographie ci-dessous retrace l’importance des emplois atypiques dans les pays les plus développés, en distinguant : les emplois temporaires ; ceux à temps partiel court ; et les travailleurs indépendants mais économiquement dépendants. Cette dernière catégorie de travailleurs, dont le nombre est en croissance, regroupe par exemple certains travailleurs des plateformes numériques (VTC, livreurs à vélo, etc.), qui globalement, malgré des variations selon les Etats, ont un accès difficile voire inexistant à l’assurance chômage. Le développement de toutes ces formes d’emploi atypique soulève donc d’importantes questions, particulièrement en période de crise.
Le soutien aux ménages prend tout particulièrement la forme de politiques de solidarité dans les pays où le travail informel revêt une place importante.
Les politiques de sauvegarde de l’emploi évoquées plus haut constituent évidemment les premières politiques de soutien au pouvoir d’achat dans les pays développés. En effet, lorsque plus de 85% des emplois sont des emplois salariés, comme c’est le cas dans la zone euro selon l'OCDE, assurer le maintien d’une partie du revenu via le chômage partiel est de très loin la principale politique de pouvoir d’achat. Mais, outre les indépendants, d’autres populations échappent particulièrement aux dispositifs de sauvegarde de l’emploi. Les 2 milliards de personnes occupant un emploi informel, soit 60% de la population active mondiale, principalement située dans les pays émergents et en développement, semblent particulièrement touchés. Il s’agit des personnes ayant une activité rémunérée qui n’est ni enregistrée, réglementée ou protégée par les cadres juridiques ou réglementaires existants, ou alors de personnes travaillant dans des entreprises/unités de travail qui ne répondent pas à ces critères [i]. Comme le rappelle l’OIT, une très large majorité des emplois informels est occupés par des travailleurs n’ayant pas trouvé d’emploi dans l’économie formelle et n’ayant pas d’autre moyen de subsistance. L'OIT, estime en outre que le revenu moyen des travailleurs de l'économie informelle a chuté de 60% du fait de la crise actuelle.
Focus : l’Argentine, dans une position médiane nécessitant à la fois une forte mobilisation des politiques de sauvegarde de l’emploi et des politiques de solidarité massives.
L’exemple de l’Argentine est très intéressant. Malgré la situation économique difficile de ce pays depuis deux décennies, l’Etat argentin conserve une capacité d’intervention importante dans l’économie. Cela est notamment le cas en matière sociale, bien que son intervention dans ce domaine soit en déclin ces dernières années.
En réaction à la crise du covid-19, l’Argentine a ainsi pris des mesures de sauvegarde de l’emploi : chômage partiel avec prise en charge d’une part des salaires par la puissance publique (au niveau du SMIC, puis désormais jusqu’à la moitié du salaire), mais également multiplication par 2,5 des allocations chômage. Elle s’est distinguée en mettant en place l’interdiction des licenciements pour motif économique en avril et mai 2020. Toutes ces mesures visent à protéger les salariés en emploi.
Toutefois, en Argentine, l’économie informelle représenterait la moitié des emplois et la pauvreté y demeure importante (voir tableau ci-dessous). Face à cette situation, l’Etat a mis en place des politiques de solidarité, dont l’effet sur la reprise économique est moindre que celles de sauvegarde de l’emploi, mais dont dépendent la survie des personnes concernées.
L’Argentine a ainsi instauré le « revenu familial d’urgence » à hauteur de 10.000 pesos (151$), soit 60% du revenu moyen par tête, pour les Argentins en âge de travailler n’ayant pas de revenu issu de l’économie formelle (salaire, retraite, ou toute autre allocation publique substantielle). Le niveau de cette allocation fait débat en Argentine, dans un contexte où l’inflation a été supérieure à 50% en 2019. En tout état de cause, elle semble avoir inspiré plusieurs des Etats voisins, comme le Chili, qui a récemment annoncé la mise en place de la mesure.
La question se pose avec une intensité encore plus importante dans les pays plus pauvres, où la capacité d’intervention de l’Etat est moindre et qui sont largement dépendants des transferts financiers des migrants.
Selon la Banque mondiale, les transferts des migrants vers leurs proches restés dans leur pays d’origine représentent 550 milliards de dollars par an pour les pays en développement et émergents. Pour certains Etats, cela représente une part substantielle de leur PIB (voir tableau plus bas). Or, en période de crise, ces transferts diminuent car les migrants voient eux-mêmes leurs revenus diminuer. Ainsi, lors de la crise de 2009, au plan international, un reflux de ces transferts a été observé (voir graphique ci-dessous), alors même que leur croissance était très dynamique auparavant. La crise actuelle risque de se traduire par un reflux encore plus prononcé pour plusieurs raisons : elle paralyse encore plus largement l’économie mondiale, de manière simultanée dans toutes les régions, et les mesures sanitaires compliquent la possibilité matérielle pour la diaspora d’effectuer de tels transferts (fermeture des établissements opérant les transferts et/ou restrictions de déplacement).
Les montants sont exprimés en milions de dollars.
Tableau : Policy Shift.
Données : Banque Mondiale, KNOMAD.
La combinaison d’une forte dépendance aux transferts financiers issus des migrants, d’une très forte présence de travail informel et d’une pauvreté importante est souvent observée (voir tableau ci-dessous).
Les Etats les plus pauvres et dans lesquels le travail informel joue un rôle primordial sont ainsi pénalisés de manière multiple. Ils versent des allocations ou distribuent des biens alimentaires et de première nécessité qui auront peu d’effet économique à long terme et suffiront à peine aux populations concernées pour survivre, alors même que ces Etats sont généralement peu dotés en ressources publiques et que leurs populations sont plus pauvres. Tout cela sans pouvoir percevoir de cotisations sur l’emploi informel et tandis que les populations voient les revenus de l’extérieur issus de leurs proches migrants largement diminuer.
Comparaison selon les États des transferts issus des migrants, de la part de travail informel, et du taux de pauvreté.
Tableau : Policy Shift
Données : Banque Mondiale ; OIT.
Taux de pauvreté aboslu : StartFragmentEn parité de pouvoir d’achat de 2011. Les données les plus récentes sont utilisées. Elles datent de 2011 pour certaines. (Banque Mondial, 2018)EndFragment
Les réponses sociales apportées à la crise constituent des mesures d’urgence qui n’avaient, dans un premier temps, pas vocation à dessiner « le monde d’après ». Elles ont pourtant déjà largement révélé les difficultés engendrées par la croissance des travailleurs indépendants dans de nouveaux secteurs, des emplois dits atypiques et de l’économie informelle, ainsi que la nécessité d’inventer de nouvelles politiques sociales.
Le soutien aux salariés s’est avéré plutôt aisé en termes de design des politiques publiques : prendre des mesures de sauvegarde de l’emploi. En revanche, les exemples cités plus haut dans cet article témoignent des difficultés pour réussir à protéger les travailleurs atypiques ou de l’économie informelle en période de crise. Au-delà des moyens financiers à mobiliser, la difficulté est structurelle pour cibler de manière très réactive et efficace des populations éloignées des dispositifs sociaux dits traditionnels. Le développement de ces types d'emplois de moindre qualité pose donc question, et la nécessité de développer une protection sociale plus universelle face aux mutations nombreuses à venir s’affirme. L’exemple du revenu universel, déjà étudié par Policy Shift dans un article précédent, est à cet égard intéressant. Autre exemple, le critère d’âge, parfois pratiqué en matière de politiques sociales, peut conduire à exclure les jeunes actifs des politiques d’urgence, alors que ceux-ci sont largement confrontés à des situations de grande précarité.
Dans les pays dits « émergents », où les inégalités sont bien souvent particulièrement prononcées, la mise en place de politiques durables de sortie de la pauvreté de populations survivant par l’économie informelle, s’impose encore davantage. Ces réponses seront encore plus indispensables dans le monde de demain, quel qu’il soit, face aux mutations engendrées par les transitions numérique et écologique.
References
[i] L’économie informelle comprend donc ici par exemple des personnes ayant une activité économique proche de celle d’un indépendant, d’un salarié, ou encore travaillant pour le compte d’un proche ou d’un membre de leur famille, dès lors que ces activités ne s’inscrivent pas dans le cadre juridique existant. Contrairement aux stéréotypes souvent relayés, l’économie informelle concerne essentiellement les secteurs d’activité encadrés, et pas seulement des activités économiques non autorisées.
Les autres références et sources sont directement renseignées dans le corps du texte via des liens integrés.
